А. Желватых. Проблема определения понятия «вопросы местного значения»

Статья 1 Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (с последующими изменениями) (далее – Закон № 131-ФЗ) определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую решение населением вопросов местного значения. Очевидно, что важнейшим здесь является понятие «вопросов местного значения», определение которого содержится в статье 2 Закона № 131-ФЗ, гласящей, что вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Законодатель этой нормой подчёркивает важность данного понятия, поскольку ограничивает определение рамок вопросов местного значения лишь двумя нормативными актами – собственно Законом и Конституцией. Стоит отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. давал возможность также законам субъектов Российской Федерации определять вопросы местного значения (см. ст.1 названного Закона).

Однако и столь жёсткое регламентирование данной области правоотношений не спасло понятие «вопросы местного значения» от его главной проблемы, заключающейся в том, что определение его остаётся крайне размытым и трудным для понимания.

Конституция Российской Федерации содержит небольшой перечень вопросов местного значения. Часть 1 статьи 132 Основного закона гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Статья 14 Закона № 131-ФЗ существенно расширяет этот перечень, включая в него такие полномочия как, например, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, и многие другие. Этот список с некоторыми поправками, как правило, дублируется в уставах муниципальных образований (см., например, ст.9 Устава МО «Город Екатеринбург»).

Из вышесказанного очевидно, что определение понятия «вопросы местного значения» задаётся законодателем путём перечисления полномочий муниципальных органов власти, вместо того, чтобы раскрыть саму суть понятия, и прежде всего, через определение самого понятия «местный», которого в законодательстве попросту нет. Кроме того, даже многие из перечисленных вопросов местного значения зачастую параллельно решаются органами государственной власти.

В частности, рассмотрим полномочия местной власти по распоряжению муниципальной собственностью. Собственность, собственные ресурсы – это не в последнюю очередь собственные доходы. Как отмечают Адуков Р.Х. и Адукова А.Н. в статье «Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе» (журнал «Местное самоуправление», 2007 г., №7), в подавляющем большинстве сельских администраций доля собственных доходов колеблется в пределах 5-7%. Естественно, что при таких низких показателях говорить о самостоятельности решения вопроса местного значения невозможно.

Что касается, например, осуществления охраны общественного порядка, то эта задача, в первую очередь и гораздо более эффективно, решается государством в лице правоохранительных органов. Статья 1 Федерального закона «О полиции» № 3-ФЗ от 7 февраля 2011 г. относит охрану общественного порядка к прямой компетенции полиции. Полномочия же органов местной власти здесь сводятся лишь к созданию условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка, что не выдерживает конкуренции с профессиональной деятельностью правоохранительных органов.

Иные примеры вопросов местного значения обладают тем же пороком. Подчас законодатель вместо слова «деятельность» использует выражение «создание условий», что говорит нам о том, что «деятельностью» занимается государство, а местная власть всего лишь «создаёт условия». Помимо охраны общественного порядка, можно привести иные многочисленные примеры. Например, образовательные учреждения, создаваемые органами местного самоуправления, по ведомственной линии подчинены Федеральному агентству образования, муниципальные больницы – Министерству здравоохранения Российской Федерации.

Возвращаясь к неясности понятия «местный» хотелось бы добавить, что виды муниципальных образований, перечисленные в Законе № 131-ФЗ, очень разнообразны в плане масштаба территорий и численности населения. Здесь есть сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Однако полномочия их органов местной власти одинаковы. Фактически территории, на которых возможно решение совершенно разнообразных вопросов, исходя из размера их территории и количества проживающих на ней людей, уравниваются в статусах на высшем законодательном уровне.

Подытожив, хочется отметить, что понятие вопросов местного значения, раскрываемое в современном российском законодательстве, размыто и не точно по следующим причинам:

• определение понятия ведётся не при помощи раскрытия его сути, а путём простого перечисления;
• многие задачи из перечисленного списка вопросов местного значения более профессионально решаются органами государственной власти;
• наконец, неясно ключевое понятие «местный» в связи с тем, что под него подпадают совершенно различные территории.

В связи с выявленными проблемами, хочется отметить, что понятие «вопросы местного значения» нуждается в более детальной проработке на высшем законодательном уровне. Видится, что ключевым здесь может быть систематизация муниципальной власти путём построения её иерархии, когда меньшие территории будут иметь более ограниченные полномочия, чем большие. Это может помочь в конкретизации вопросов местного значения.